2015關於生物多樣性保護的調研報告

內蒙古自治區地域遼闊、資源豐富。全區地貌特徵以高原爲主，屬典型的中溫帶季風氣候，從東到西依次呈現溼潤、半溼潤向半乾旱、乾旱過渡的氣候特徵，具有降水量少而不勻、寒暑變化劇烈的顯著特點。廣闊的土地、複雜的自然地理條件和多樣的氣候形成了全區包括草原、森林、溼地、荒漠、沙漠、沙地等類型多樣的生態系統，孕育了豐富的動植物資源，對維繫區域生態平衡發揮着無可替代的作用，也是我國北疆生態安全的根本保障。

　　保護生物多樣性的主要措施

近年來，各方高度重視生物多樣性保護，採取了多種措施，內蒙古生態恢復取得顯著成效，荒漠化和沙漠化趨勢有所減緩。

1.加強生態工程建設，環境改善明顯。內蒙古自治區全面開展生態建設，重點工程範圍涉及全區90%以上的旗縣，實現了生態環境“整體惡化趨勢趨緩，重點治理區明顯改善”良好效果。建立自然保護區是生物多樣性保護的最重要途徑，迄今，全區已建立國家級自然保護區27個。

2.突出重點保護區建設，珍稀植物得到有效呵護。2006年以來，累計爭取國家重點保護區建設投資2.6億元，先後啓動了烏樑素海、遺鷗、科爾沁、杭錦淖爾、居延海等17項溼地保護工程。

3.組織開展生態保護紅線劃定工作。自治區環保廳積極配合環境保護部南京環境科學研究所開展內蒙古生態保護紅線劃定工作。

4.覈定了生物多樣性保護優先區域邊界。

積極協助環境保護部，組織相關領域專家對涉及內蒙古大興安嶺區、呼倫貝爾區、鬆嫩平原區、錫林郭勒草原區和西鄂爾多斯—賀蘭山—陰山區等5個生物多樣性保護優先區域邊界進行覈定，使生物多樣性保護優先區域更加切合內蒙古自治區實際。

5.完成內蒙古生物多樣性評價工作。

2010年，內蒙古自治區獲得全國生物物種聯合執法檢查和調查項目支持，組織開展了內蒙古生物多樣性評價工作，科學評估了自治區生物多樣性現狀，並編制完成《內蒙古自治區生物多樣性評價報告》。

6.組織實施呼倫貝爾草原生物多樣性保護與減貧示範項目。2011年，環境保護部生物多樣性保護與減貧示範項目在呼倫貝爾市落地，項目深入分析了草原生物多樣性保護與牧民生產生活的內在聯繫，實現了草原生物多樣性保護與牧民增收的雙贏，對生物多樣性保護與減貧工作起到了積極的示範作用。

7.提升沙生植物資源保護和利用水平。積極鼓勵建設沙生植物資源庫和沙生特色植物園，保存特有珍稀瀕危生物基因。加強沙生野生植物資源產業創新體系建設，延伸新型綠色產業鏈，實現沙漠增綠、資源增值、牧民增收、企業增效、地區增稅的積極效果。

8.積極開展生物多樣性保護國際合作與交流。自1994年以來，內蒙古自治區環保廳積極參與中蒙俄達烏爾國際自然保護區工作和中俄跨界保護區與生物多樣性保護合作，爲內蒙古自治區生物多樣性保護工作積累了寶貴經驗。

　　保護生物多樣性的問題和困難

法律法規不健全，生態保護缺乏資金，監管不力，保護與發展之間的矛盾突出，成爲制約生物多樣性保護的瓶頸。

(一)現行生物多樣性保護相關法律法規不健全，部分內容不能滿足當前生物多樣性保護工作要求，亟待修改和完善生物多樣性保護相關的法律法規。現行《中華人民共和國自然保護區條例》於1994年由國務院發佈施行，《條例》應對不同類型的自然保護區施行差別化的管理制度，根據保護區的自然承載力進行合理利用，可有效利用資源，解決當地居民的部分生計問題，真正實現保護與發展雙贏。

(二)環境保護部已印發《中國生物多樣性保護戰略與行動計劃》(2010—2030)，並確定了39個生物多樣性保護優先項目，各省、自治區也陸續編制了各自的生物多樣性保護戰略與行動計劃，但行動計劃的實施需要資金支持，目前，生物多樣性保護工作的資金缺口較大。

(三)內蒙古自治區自然保護區普遍缺乏管護及能力建設資金。全區國家級自然保護區資金投入渠道單一，覆蓋面窄。地方級(自治區、盟市、旗縣級)自然保護區基本無固定資金投入，多數保護區管護難度很大，有的保護區管護有名無實。

(四)保護區監測和科研條件比較落後，監管力度不足。保護區質量提升上還存在一些問題。很多保護區沒有專業技術人員，無法獨立開展科研和科考工作。多數保護區沒有設立監測和研究定位站，科研監測相對落後，生態環境監測數據缺少，導致資源保護工作缺乏相應的科學依據。同時，珍稀、特有物種保護尚須確立項目支撐。

(五)保護與開發之間的矛盾比較突出。內蒙古自治區經濟發展速度很快，一些地方出於發展的考慮，項目未批先建屢屢發生，保護區逐步被蠶食，保護與開發的矛盾和衝突普遍存在。保護區內耕作、放牧、樵採薪材等生產生活方式造成自然植被的破壞，管護困難。保護區管理經費嚴重緊缺，某些地方爲了加快發展，提出要撤掉保護區。

　　保護生物多樣性的對策與建議

要着力解決好保護與發展、保護與利用的關係，努力實現生態建設、環境保護和經濟發展的良性互動格局。

(一)完善森林生態建設投入機制、健全管理體制

第一，國家生態建設投入水平和標準沒有建立與生態保護成效掛鉤的激勵約束機制。國有林區生態保護建設的成效在資金投入上不能得到充分體現，無法起到激勵效果，難以調動林區建設生態文明的積極性。

第二，森林管護設施建設滯後。天保工程實施方案覈定的管護費支付管護人員工資尚有缺口，難以滿足管護設施建設的需要。同時，所有生態基礎項目均實行國家投資企業配套的方式，且沒有後期運營維護費用支撐，承擔此類公益項目配套和後期運營都給本來困難的企業經營帶來壓力。

第三，二期天保工程覈定的投入標準低。二期天保工程剛剛啓動標準就已偏低，且缺乏隨物價和人工成本浮動的動態調整。建議國家建立生態建設投入機制，增加生態投入。

(二)建立穩定的草原生態補助獎勵長效機制

2011年至2013年，內蒙古自治區累計發放中央草原生態保護補獎資金121.2億元，隨着草願生態保護補獎機制的實施，各地積極引導和扶持牧民調整畜羣結構，發展舍飼半舍飼畜牧業，牧民傳統的生產生活方式正在逐步轉變。但草原生態脆弱，破壞容易恢復難，從根本上得到治理和恢復需要很長的過程，即使恢復仍然脆弱。五年的禁牧期，生態退化，草原特別是荒漠化草原植被難以取得實質性恢復，經不起再次利用。

建議：國家應將這項政策在2015年實施滿五年後，至少再延長五年。可以按五年一個週期進行組織實施，每個週期結束之即，國家委託第三方對草原生態恢復情況進行客觀、全面的監測評估，以監測評估結論爲依據，對下一週期的政策措施進行適當調整完善，形成健全穩定的長效機制。

(三)加強自然保護區的建設，強化管理措施

第一，自然保護區應繼續加大生態保護與建設管理力度，加大監管力度，強化保護管理措施。

第二，認真研究植被建設的科學方法。在防沙、治沙等植被建設中，科學合理規劃，統籌兼顧。充分考慮植被耗水及區域水分平衡，確定一個適度的植被覆蓋和植被類型的配置。

第三，建立和完善科研監測體系。保護珍稀瀕危物種棲息地需要加強科研監測基礎設施的建設與投入。加大防火監控電子設備的投入，加強綜合監測體系的建設，進一步實現對森林資源與保護區生態狀況的綜合監測，爲準確評價保護區內環境的變化提供科學準確的依據。

第四，着力解決好保護與發展、保護與利用的關係，從嚴控制礦產資源開發等項目對保護區的破壞和影響，努力實現生態建設、環境保護和經濟發展的良性互動格局。

(四)完善生態保護法律法規，加強執法力度

加強生態保護執法力度。加強生態保護執法隊伍建設，嚴厲打擊破壞野生植物資源和自然生態系統的違法犯罪行爲，嚴懲各類破壞生態環境的違法犯罪活動。

(五)建立野生植物種質資源庫

迫切需要建立植物種類資源數據基因庫，對內蒙古珍貴的植物種質資源進行保護和研究，搶救性收集保存日漸瀕危和滅絕的珍稀植物物種資源和珍貴的遺傳資源，並通過科技創新和人工繁育篩選和培育大量適宜生態系統的優良品種。

(六)加強政策扶持，加大財政支持力度

首先，進一步落實主體功能區規劃，遵循“誰受益、誰補償”原則，建立和完善生態恢復保證金制度。第二，建議國家和自治區將保護區日常管護、基礎設施建設及科學研究經費納入財政預算。第三，投入一定資金，建立生物多樣性數據庫。深入開展以縣域爲單元的生物多樣性本底調查，科學評估自治區生物多樣性現狀，制定《內蒙古自治區生物多樣性保護戰略與行動計劃》。