對*法院司法建議的調查分析 調查報告

司法建議是指人民法院審理案件時發現有關單位、部門、組織在制度管理上存在漏洞和問題，不屬於人民法院處理，針對這些問題向其提出相應的健全措施或改進工作方式，供其參考採納的建議。實踐證明，人民法院積極開展司法建議工作，不僅有利於有關單位和部門及時有效地堵塞工作中的漏洞，彌補工作過失，健全各項規章制度，預防和減少各種違法犯罪及各種糾紛的發生；而且有利於引導單位和個人更好地知法、懂法、守法，在客觀上起到法制宣傳的作用，真正達到審理一案、教育一片的目的。
司法建議具有以下幾個特點：1、司法建議必須是法院通過審理某一案或某一類案件活動中發現的問題，如果是從其它單位或從其它途徑(如新聞媒體)獲悉而提出的建議就不是司法建議。2、司法建議中的問題不屬於人民法院主管處理，但它與人民法院審理的案件有種種聯絡，如不及時解決，將來還可能會出現類似的糾紛，達不到審判的社會效果。3、司法建議只是人民法院提供的參考性的建議，不具有強制性。司法建議的提出可以在人民法院審理案件的任何階段，不受訴訟程式和有關法律時效的限制。如從受理立案到判決結束，從當事人上訴到終審執行的任何環節都可以提出建議。
為了進一步提高司法建議的質量和效果，我們對近三年來的司法統計的基本情況、特點、存在問題和原因進行分析，進而提出了應當採取的建議和對策。
一、基本情況
近年來，我院在加強審判工作的同時，十分注重辦案的法律效果和社會效果的有機統一，把開展司法建議活動作為服務社會的一項重要手段，積極開展司法建議活動，延伸審判職能作用和審判效果，在辦案中著眼大局，加強調查研究，積極為發展大局獻計獻策，就審判和執行當中所發現的問題通過司法建議的形式及時對有關單位、部門和企業進行提醒、幫助，取得了較好的效果。2001年到2003年，我院共發出司法建議56份，分別為14份、18份、24份，呈不斷增長趨勢。
二、存在的問題
通過與有關庭室人員座談等形式進行調查，分析司法建議的開展情況，認為我院的司法建議工作還存在的相當多的問題和不足，大致有4個方面比較突出：
一是數量少。司法建議工作得不到應有的重視，部分庭室的負責人和審判人員只注重辦案，而忽視了司法建議工作的開展。2003年全年我院僅發出司法建議9份，佔全年審結案件數量2552件的0.35%，遠遠沒有達到我院2003年雙百考核目標責任制的數量要求，沒有一個庭室能夠完成考核目標責任制中的司法建議任務，這種情況也與全年審結案件數量不相稱，與人民法院面臨的新的形勢任務不適應。
二是質量差。司法建議在內容上，水平參差不齊，影響了司法建議的質量，所發出的多數司法建議書內容簡單，寥寥幾句話，用語簡單，受建議單位操作性不強。從個案從微觀角度提出改進工作的司法建議較多，而就某一時期、某一類案件反映出來的帶普遍性、傾向性的問題從巨集觀角度提出系統地解決問題的司法建議較少。對完善規章制度加強思想教育提出的建議多，對發現的違法違紀行為向有關監察紀檢部門提出的處理建議少。
三是缺規範。首先是缺乏管理規範。我院的司法建議工作沒有形成制度和專門的管理機構，對提出司法建議沒有一定的稽核和備案程式規定，而是由各庭室在審判過程中或是案件審結後自行編寫發出，且對應當提出司法建議的情形沒有統一的具體規定，對如何送達司法建議和處理建議的反饋情況也沒有明確規定，每月發出多少司法建議缺乏具體統計。其次是缺乏格式規範。我院的司法建議在形式上沒有形成統一的格式樣本，司法建議有的有文號，有的沒有文號，有的文號是和案件編號一致，有的是隨意編文號。再次是缺乏物件規範。受建議物件不夠明確或不準確，多數司法建議是就案提出的，有時僅僅對案件當事單位提出，把司法建議當作案件審結後的一種善後手段，沒有對相關部門或當事單位的上級主管部門提出，一些普遍存在的問題沒有提出建議。
四是效果弱。受建議單位普遍對司法建議不夠重視，在2003年發出的司法建議中，被建議單位沒有一個將辦理情況書面回覆我院的，據側面瞭解，只有國土資源局根據建議撤銷了一份土地證書，但也沒有書面回覆。這種對司法建議重視不夠、採納較少的態度影響了人民法院提出司法建議的積極性。
三、存在問題的原因分析
一是思想認識不夠強。不管是法官還是有關部門負責人對司法建議的地位和作用的重要性認識普遍不高，司法建議虛無思想嚴重，認為司法建議可提可不提，或者建議就是建議，辦不辦理無所謂。
二是制度建設落後。法院對司法建議工作沒有一套完整的規章制度，目前司法建議雖然在實踐中已得到人們的承認，但我國的法律尚未把它作為一項制度確定下來，法院的工作評比也沒涉及此項內容或雖涉及但沒有作為考評重要內容，法院每年的評先選優沒有把開展司法建議情況列入考核內容，對整體沒有開展司法建議活動的缺乏制裁措施。
三是司法建議缺乏強制性。因司法建議沒有強制性，受建議人並不一定接受，建議人因工作徒勞也失去了積極性。從另一角度來說，法院在司法建議中不受任何實體和程式的約束，不建議也不算失職，無人追究，不影響工作成績，這些都會影響司法建議的質量和數量。
四、加強司法建議工作的建議
（一）加強教育，提高認識。首先法院要重視司法建議工作，要把司法建議工作擺上重要議事日程。每名法官要認識到，開展司法建議是法律規定的人民法官的法律義務和職責，只有消除引發案件的癥結問題，才能有效擴大辦案的社會效果，積極促進社會各方遵守憲法和法律。其次各級黨政領導機關負責人要進一步澄清認識，加強對司法建議工作的領導，對落實司法建議情況進行監督，採取切實措施支援司法建議工作的開展。再次是被提出司法建議的有關單位和部門應當認真對待，進一步端正態度，並根據自身情況積極採納建議，就提及的建議督促有關人員落實，彌補工作中的漏洞，減少矛盾和糾紛的發生，積極配合法院做好反饋工作，有關單位和部門應將司法建議的落實情況作為考察內部工作人員的重要內容之一。
（二）完善制定有關司法建議法律。要以法律的形式把司法建議工作作為一項制度確定下來，規定司法建議的地位、內容、形式，規範司法建議的程式。讓司法建議與判決、裁定、決定、通知、命令、公告等結合起來，構成一套完整的法律文書種類，以便處理法院在訴訟中遇到、發現的各種問題，充分發揮人民法院的職能作用。
（三）加強司法建議制度建設。人民法院應把司法建議工作列入重要議事日程，把司法建議作為一項重要制度確定下來，確立專人負責，統一管理。為使司法建議活動規範化、制度化、科學化，在有關法律規定或司法行政檔案沒有出臺以前，可以自行制定關於加強司法建議的暫行辦法，在司法建議的地位作用，適用的範圍和物件，行文格式及主要內容等方面作出明確的規定。規定司法建議的適用範圍：審理各類案件中發現的涉嫌犯罪、管理制度中的重大漏洞，經濟活動中的違法行為，國家工作人員的嚴重瀆職行為，以及對人們生命安全有繼續危害的行為等。統一司法建議的稽核和備案程式，指定專門機構負責，各業務庭寫出司法建議初稿後，送交專門機構稽核或備案；統一行文格式和編號，全院統一格式和文書編號，在專門機構登記編號，各業務庭不得自行編號。統一送達和反饋意見處理程式，司法建議作出後可以直接送達有關機關、單位和個人，也可以由其主管部門轉交。法院可以指定專門機構負責送達和處理反饋意見，也可以由各業務庭自行掌握。
（四）統一司法建議內容。要逐步規範製作樣式。撰寫司法建議書要有的放矢，易於落實，用詞要準確。司法建議的內容既可以指出存在的問題，也可以提出解決的方案，可以建議機關、企業建立健全某些規章制度，司法建議還可以建議有關部門修改某些規章制度，甚至建議收回個別難以執行的檔案等。還可以建議有關行政機關對某些企業的責任人和職工作出行政處理等等。
（五）努力提高司法建議質量。一是注重及時性，發現問題，及時建議，提高司法建議的時效性；二是強調針對性，注意發現深層次存在的問題，提出具體建議，做到一事一建議，提高司法建議的針對性；三是提高指導性，對普遍存在的共性問題注意調查研究，提高司法建議的指導性，力爭使每一件司法建議都收到實效；
(六）加強司法建議考核。為真正發揮司法建議的作用，人民法院在對審判人員的工作考評中，提司法建議的數量、質量作為考察審判人員能力的一個專案，將開展司法建議活動引入審判人員的崗位目標考核，強調抓出效果，對發出司法建議書併產生良好效果的審判人員根據《法官法》的規定給予適當的精神或物質鼓勵，對應發出司法建議書而未發出的審判人員，則酌情予以處罰。每發出一篇建議和建議被髮送單位採納而向該院反饋意見及獲獎的司法建議，都將在目標管理中獲得相應的加分，調動法官參與的積極性。
（七）督察落實司法建議。每年集中一定時間，對發出的司法建議進行梳理清查，在調查研究的基礎上，區別情況，逐件督促落實。建立司法建議的回訪和意見反饋制度，不斷改進司法建議工作。定期瞭解司法建議的落實情況，接受有關部門反饋的意見和建議，促進和帶動接受司法建議部門和有關方面共同做好治理工作，擴大和鞏固審判的效果。對落實司法建議措施不具體的，可以再次致函建議重新制定整改措施；對只有整改措施而沒有落實的，致函抓緊落實；對那些領導不重視，依然我行我素，拒不採納建議的單位，除再次發函外，將發現的問題、司法建議的內容、落實整改的情況等書面向其上級主管部門、組織部門、紀檢和黨委、人大的主要領導同志反映，動員各方面的力量，堅決堵塞漏洞。對涉及部門較多，需要共同採取措施的，請黨委政府出面做好協調工作，拿出整改的建議方案，商有關單位共同落實。
（八）提高司法建議權威。為促進司法建議工作，可以請求縣社會治安綜合治理委員會出臺支援配合司法部門司法建議落實的意見，要求全縣各部門對法院的司法建議，被建議單位或其上級主管部門，要在5日內回覆法院。涉及個案、個事、個人的司法建議，被建議單位在回覆時，必須提出切實可行的整改辦法，確定時限落實整改措施；對重大的司法建議，被建議單位應在回覆法院的同時，上報社會治安綜合治理辦公室；凡在規定期限內逾期不回覆的，由縣社會治安綜合治理辦公室向其上級主管部門及全縣通報；如因司法建議未認真落實而造成嚴重後果的，由縣綜治委對被建議單位及其上級主管部門實行社會治安綜合治理“一票否決”權。